检察改革背景下的捕诉合一再研究
捕诉合一机制，相对捕诉分立而言，是指在现行法律框架内，由检察机关内部同一职能部门依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能的办案工作机制。当前，检察机关内设机构改革正稳步推进，大部制成为内设机构改革的普遍模式。在此检察改革背景下，笔者从捕诉关系的历史沿革、现行改革背景下捕诉合一的必要性和可行性、以及捕诉合一需要说明的问题等方面进行研究，期许能为捕诉合一的全面实施尽一点绵薄之力。
一、捕诉关系的历史沿革
1979年6月，我国第一部《刑事诉讼法》正式颁布实施，并明确规定将批捕权交由检察机关行使。同年8月，最高人民检察院根据《人民检察院组织法》设立刑事检察厅，主管审查批捕、审查起诉等工作。各级检察机关根据实际情况，也相应的实行审查批捕与审查起诉合为一体的刑事检察办案模式，即捕诉合一模式。
1996年3月，我国的《刑事诉讼法》进行了第一次修改，提出人民检察院依法对刑事诉讼进行法律监督。1999年，最高人民检察院从加强内部监督制约的角度出发，将刑事检察厅分设为审查逮捕厅(2000年更名为侦查监督厅)和审查起诉厅(2008年更名为公诉厅)。各级检察机关随之参照此模式，实行审查逮捕与审查起诉工作相分离的刑事检察办案模式，即捕诉分立的模式。
2012年3月，我国的《刑事诉论法》进行了第二次修改，赋予了检察机关更多的诉讼监督职能，同时也大幅度地修改了刑事审判相关程序，突出了审判的中心地位。特别是党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以强化司法责任制为重心启动新一轮司法改革，其中一项重要内容是健全司法权力运行机制。这一改革变化对检察机关提高办案质量和效率提出了更高的要求。
捕诉关系的不断变化，背后隐藏着的是检察人员为适应我国社会的不断发展进步对检察工作现状的不同判断以及对检察工作的不同主张和期待。笔者认为，在当前的改革背景下，捕诉合一机制更加契合当前司法实践需要，更加有利于检察机关行使法律监督权。
二、当前检察改革背景下捕诉合一的必要性和可行性
(一)实行捕诉合一的必要性
现行的捕诉分立机制初衷是增加一个环节，加强内部监督制约，通过层层把关的方式，确保案件质量。但随着我国法治化的推进和依法治国的全面实施，该办案机制已经不能适应目前我国社会发展需要，必须加以变革。
一是诉讼效率低下。现行捕诉分立机制造成批捕和公诉的办案人员对同一个案件重复阅卷、审查、取证、提审和制作法律文书，重复进行法律和证据思考，导致司法资源浪费、诉讼成本增加，甚至影响到诉讼周期的不适当延长。
二是办案质量不高。由于批捕和起诉所需的证明标准不一，很多刑事案件在批捕后往往还需侦查机关继续补充侦查完善证据材料。但现行捕诉分立机制导致捕诉脱节，使得引导侦查活动乏力，加之侦查人员证据意识、庭审意识不强，案件侦查取证质量相对较差，且容易出现案件关键证据收集不及时或缺失现象，进而导致无法起诉或起诉困难，影响办案质量。
三是监督存在盲点。现行的捕诉分立模式，侦查监督部门与公诉都门配合不足，案件在捕后诉前阶段存在空档，侦查监督职能难以有效实现。侦查机关随意变更、解除强制措施以及变更强制措施不及时通知检察院、捕后续侦不力、取证违法，超期羁押、违规提审所外等现象时有发生，甚至存在对因证据不足不捕或虽构罪但无逮捕必要的刑事案件被不正当消化的问题。
四是规避司法责任。现行捕诉分立模式实行三级审批，其实质就是阶层模式，带有严重的行政化思维和官僚主义体制色彩，是一种规避司法责任的办案模式。当承办人发现案件拿不准时，由于惧怕诉讼风险，为逃避司法责任，不愿自我决定，必然请示上级，导致上级的意图明显优于下级的判断，这就意味着很多刑事案件，按照领导意志去办，有悖于司法独立运行。
（二）实行捕诉合一的可行性
一是符合检察改革的要求。当前，检察官办案责任制改革的一项重要内容就是整合内设机构，弱化行政审批，构建适应主任检察官司法属性的办案组织及工作模式。大部制作为内设机构整合的普遍操作模式，其实质就是本着优化人员结构、人岗相适应的原则，重新整合检察资源，建立起一种由起诉统率侦查，侦查服务于起诉的新型办案机制。基于这一种考虑，在刑事检察部内部实行捕诉合一模式，将审查逮捕、审查起诉两项业务均交由同一名检察官或同一检察官办案组承办，对于检察官引导诉前侦查、搭建证明犯罪的证据体系、统一诉讼标准、缩短办案周期、提升刑事诉讼效率，弥补捕后诉前侦查监督盲点，均有着积极的现实意义，完全符合以审判为中心的刑事诉讼发展要求。
二是具有充分的法律依据。根据《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，批捕权由检察机关统一行使。捕诉合一抑或是捕诉分立，只是检察机关职权内部配置问题。捕诉合一合的是办案人员，并不是将批捕与起诉两个程序合二为一。捕诉合一机制并不违背法律规定，并没有削弱审查逮捕程序的独立功能和价值。
三是有成功经验借鉴参考。捕诉合一的办案机制，兼顾诉讼效率与公正，各地检察机关进行的一系列探索与改革，证明了该办案机制的实用性。如山西省2014 全面推行的检察官介入命案机制，从公诉和批捕部门抽调办案经验丰富的检察官及时介入命案现场勘查、参加案情分析会、旁听对嫌疑人第一次讯问等，及时引导侦查取证，并对案件全程进行审查批捕、起诉、出庭公诉。该机制的实质就是捕诉合一，并坚持“谁办案、谁负责、终身负责”制，有效地防止冤假错案发生，维护司法公平正义。又如未成年人刑事检察工作，很多省市设立了独立编制的未成年刑事检察机构，并实现捕诉合一，取得了良好的社会效果和法律效果。
四是侦查监督能无缝链接。侦查活动存在于提起公诉前的各个阶段，这就要求不仅仅是侦查监督部门，公诉部门也承担着一定的侦查活动监督工作。侦查监督职能和公诉职能由同一办案人员行使，弥补了捕诉分立带来的捕诉不衔接，侦查监督不到位的弊端，能更好的实现诉前引导侦查这一监督职能。在捕诉合力机制下，检察机关可发挥驻公安机关检察室平台贴近办案一线的空间优势，及时介入侦查活动，进行全程引导，监督侦查活动的合法性；同时批捕权与公诉权由同一办案人行使后，承办人员侦查监督的话语权必然增强，能有效地保障犯罪嫌疑人合法权利。对于捕后续侦取证不及时、取证程序违法，证据形式不符合法律规定、证据的保管处置不当等问题，可以及时介入进行督促、纠正、引导，为案件顺利起诉奠定坚实基础。
三、需要说明的几个问题
(一) 捕诉合一不会导致案件质量下降
主张捕诉分立的观点认为，在捕诉分立的办案机制下，批捕权和公诉权的独立行使，为保障犯罪嫌疑人的权益建立两道相对独立的防线，同时对犯罪嫌疑人是否构罪进行两次独立的审查，能最大限度地避免冤假错案发生。而在捕诉合一的办案机制下，检察官在审查批捕时形成对犯罪嫌疑人有罪的结论后，在审查起诉时往往会陷入先入为主的思维定势，忽略审查。因为缺少了一道内部把关的程序，稍有不慎，案件就有可能出现质量问题，笔者认为，在当前的司法改革背景下，这种担心是不必要的。
一是有司法责任制压力传导。当前，员额检察官司法责任制度改革，其核心就是坚持“谁办案谁负责、终身负责”原则。在这样的背景下，承办检察官的责任心定会进一步增强，自然而然就会更加注重犯罪事实和证据的审查，做到精益求精，即便批准逮捕犯罪嫌疑人的决定已经作出，承办检察官也会密切跟踪案件的侦查情况，及时调控、引导诉前侦查，提高案件侦查质量，这也能有效改变捕诉分立模式下作出批准逮捕决定后，案件就与批捕阶段承办人无关的现状。
二是内部监督制约依然存在。从表面上看，实行捕诉合一后，检察机关内部少了一道监督制约程序，认为内部监督制约不再存在。实则不然，在以大部制为普遍模式的内设机构改革下，检察长不同意承办检察官的处理意见时，可以行使监督权来制约，如检察长可以要求检察官复核或提请检委会讨论决定，也可以直接用“决定”的形式予以变更或更改检察官的处理意见。在捕诉合一的办案模式下，这种监督制约由以往的两个不同承办人、两个独立办案阶段转变为检察长或检委会进行监督制约，检察机关的内部制约依然存在，只是换了一种形式而已。
三是建立机制保证案件质量。在捕诉合一的办案模式下，检察机关可根据改革的需要，建立相关机制，以此提升案件质量和效益。如建立检察官联席会议制度，在遇到重大、疑难、复杂的案件时，可以通过召开检察官联席会议，归纳总结不同检察官的意见并形成最终方案供承办检察官参考;其次在遇到疑难、复杂、社会影响面大的案件时，也可以成立检察官办案组，集多人力量联合办案，以防案件事实认定不清、证据运用偏差、法律适用错误、处理方式不当，进而造成冤假错案;再则可以定期或不定期的对检察官所办案件开展系统内部的案件质量评查，分析总结其中存在的问题，以此促进检察官办案质量的提升。
(二) 捕诉合一不会导致批捕权的滥用
有种观念认为，捕诉合一的办案模式易导致批捕权滥用，主要有以下表现:一是该捕不捕。 案件从批捕到起诉交由同一个检察官办理，在司法实践中，承办检察官审查批捕时很可能担心捕后诉不了，人为地提高逮捕条件，或者以起诉标准衡量逮捕条件。二是滥用逮捕权。在审查起诉过程中，承办检察官为了顺利提起公诉，很有可能最大限度地限制犯罪嫌疑人的人身自由，以捕代侦。笔者认为这种担心也是不必要的。
一是批捕阶段依然独立存在。在捕诉合一的办案模式下，审查批捕作为一个独立的诉讼阶段依然存在，捕诉合一的办案机制并没有削弱审查逮捕程序的独立功能和价值。承办检察官仍要仔细审查犯罪事实，严格逮捕案件证据质量标准，把握社会危险性和逮捕必要性条件，依照《刑事诉讼法》有关规定，客观公正的作出捕或不捕的决定。
二是内部考核机制实现制约。结合当前的检察改革实际，在建立员额检察官内部考评机制时，可将捕后不诉、捕后轻型或捕后无罪判决作为考评检察官的一个重要标准，并以此来约束承办检察官严格适用批捕权，防止批捕权滥用。
三是以司法责任来监督约束。司法责任制度带来的压力传导，必将触动每一名办案人的神经。这种终身负责的办案制度，带来的强烈的责任意识必将促进办案人员依法办案，并进而起到一种良好的监督约束作用。承办人员在面对每一起审查批捕案件时，也定将严格适用逮捕，慎捕，主动做到批捕权不滥用。比如最高法、最高检也联合发布的《关于建立法官、检察官惩戒制度意见(试行)》，各地也相应建立了检察官惩戒委员会，对检察官办案实现问责机制，这些机制的出台，均能有效约束检察官依法办案。
(三)捕诉合一不会弱化侦查监督职能
对捕诉合一持反对观点的人认为，实行捕诉合一后，往往会导致重批捕起诉、轻立案侦查监督，这样就会使公安机关在立案、侦查过程中存在的一些违法行为失去有效的监督。特别是在案多人少的情况下，办案人员忙于应付审查批捕职能和审查起诉职能，必将导致立案监督职能和侦查监督职能的弱化。笔者认为，实则不然。在以大部制为普遍模式的内设机构改革，经重新整合检察资源后，捕诉合一的办案模式反而增强了诉前监督职能。
一是无缝衔接，填补监督空白点。捕诉分立模式下，捕诉缺乏配合，容易导致捕诉不衔接。在司法实践中，案件在批捕后移送审查起诉前的这一阶段，往往都是法律监督的盲区，检察机关难以具体掌握公安机关的捕后续侦情况。但捕诉合一的办案模式由于是同一个人办理案件，恰好能弥补该弊端，办案人员通过引导诉前侦查，实现了捕诉的无缝链接，非面更好地履行了侦查监督职能。
二是整合资源，形成监督一盘棋。以大部制为模式的内设机构改革，刑事检察部可打破原有部门界限，重新优化整合检察资源，将监督任务分解到位，责任落实到人，形成监督一盘棋的格局。比如员额检察官可轮流进驻公安机关检察室、驻看守所检察室，利用检察室平台优势，对刑事立案及侦查活动违法易发问题进行监督，对发现的问题及时有效地提出纠正，形成诉前监督全面覆盖的工作局面，避免刑事案件被侦查机关不正当消化或发生违法立案、违法侦查情况。
三是转变思维，奏响监督二重唱。针对现有的监督方式是事后的书面审查，而违法侦查活动很难在案卷中反映的特点，要切实转变办案观念，主动适应以审判为中心的诉讼制度改革。要对接庭审证据要求，在注重书面审查的同时，要深入办案一线，亲自调查核实证据，构建实地调查和书面审查相结合的监督方法，变事后监督为事前的主动监督。比如对一些重大、疑难、复杂的案件，可适时介入，引导侦查村关合法全面的收集和固定证据，确保办案过程符合程序公正，办案结果符合实体公正。同时还可以针对一个阶段内侦查取证违法情况，综合分析，以联席会议的形式向侦查机予以通报，确保监督实效。
作者:李继禹、张剑、李建东
单位:灵丘县人民检察院
